Pri pisanju ustave so imeli v mislih, da mora biti samostojna Slovenija pravna država s parlamentarno demokracijo in ustavno ureditvijo človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Besedilo je oblikovala skupina strokovnjakov z različnih področij: vodil jo je Peter Jambrek, v njej pa so bili še Franc Grad, Tine Hribar, Tone Jerovšek, Matevž Krivic, Anton Perenič in Lojze Ude, ki se zaradi bolezni delovnega srečanja v Podvinu poleti 1990 ni udeležil. Tam je nastal osnutek današnje slovenske ustave, ki so ga nato pretresali na sejah skupščine.

Končna različica je bila kot Ustava Republike Slovenije sprejeta na današnji dan pred 30 leti:

O tem, na kaj so se pri oblikovanju ustave opirali, kakšne so bile nato dileme med poslanci in kaj lahko o ustavi rečemo po treh desetletjih, smo se pogovarjali z enim od avtorjev besedila, zaslužnim profesorjem na pravni fakulteti Francem Gradom:

O novi slovenski ustavi se je govorilo že vse leto 1990, vaša skupina strokovnjakov jo je že oblikovala, na koncu je bila sprejeta po vseh osamosvojitvenih korakih, tudi že po prvih priznanjih zahodnih držav. Zakaj je trajalo tako dolgo?
Za to je bilo več razlogov. Najbolj je sprejetje zavirala politična razdelitev, saj nobena stran – ne nove stranke, ne t. i. stare stranke – ni imela dovolj glasov, da bi ustavo lahko sprejela sama. Za sprejetje ustave je bila namreč potrebna dvotretjinska večina v takratnih treh zborih republiške skupščine. Težko je bilo torej sprejemati politične kompromise o nekaterih perečih vprašanjih, na primer vprašanju splava in oblikovanju regij. Vprašanje regij je bilo povezano z ustanovitvijo močnega drugega doma parlamenta, ki bi zastopal regijske interese. Vmes se je dogajala tudi sama osamosvojitev države, sprejetje Temeljne ustavne listine, sledila je osamosvojitvena vojna. To je sprejemanje ustave zavrlo za določen čas. Prišlo je do večmesečne prekinitve, nato pa se je jeseni 1991 znova začela ustavna razprava. Ko je naša strokovna skupina poleti 1990 pisala osnutek ustave v Podvinu – t. i. podvinska ustava –, smo se s predsednikom skupščine in ustavne komisije Francetom Bučarjem pogovarjali, da bi bila ustava lahko sprejeta 23. decembra. In res je bila, le da eno leto pozneje.

Predsedstvo je strokovni skupini dalo pomembna izhodišča, kaj naj ustava vsebuje. Kaj so bile glavne oporne točke?
Med izhodišči je bilo, da ustava ne sme biti ideološka, kot je bila prejšnja ustava Republike Slovenije v okviru jugoslovanske federacije, da mora biti poudarek na ustavni ureditvi človekovih pravic in temeljnih svoboščin, da je treba na področju državne oblasti izhajati iz načela delitve oblasti, in ne kot prej iz načela enotnosti oblasti, da se je treba zgledovati po takratnih sodobnih evropskih ustavah. Med povojnimi ustavami sta bili najbolj referenčni nemška in italijanska, med novejšimi v tistem času pa je bila ustava Španije, ki je z njo prešla iz diktature v demokracijo. To smo imeli pri izdelavi podvinske ustave tudi mi pred očmi – parlamentarna ureditev, pravna država.

Ste se ob teh treh ustavah opirali še na kakšna druga besedila?
Izhajali smo iz predhodnih besedil. Leta 1988 je bila izdana t. i. Pisateljska ustava, ki sta ju izdelala pisateljsko in sociološko društvo. Ta ustava je bila napisana v obliki tez, ki pa so se precej pokrivale s tem, kar je pozneje predlagalo predsedstvo. To besedilo ni bilo pravni dokument, ampak spomladi leta 1990 v okviru Demosa izdelana ustava, ki so jo pozneje poimenovali kot Demosovo ustavo, in ta je bila spisana v obliki pravnega besedila. Podlago smo torej že imeli. Tudi Demosova ustava je bila narejena po vzoru takratnih evropskih modernih ustav.

Je vlogo igrala tudi sama dolžina besedila, da ne bi vključili preveč podrobnosti?
To je res, pred očmi smo imeli slabo izkušnjo prejšnje socialistične ustave, ki je bila izredno dolga. Slovenska ustava je imela bila več kot 400 členov in je bila še daljša od zvezne jugoslovanske ustave. Takrat je bila od slovenske na svetu daljša le ena ustava – to je bila indijska. Napisana je bila v nekakšnem novoreku, bila je zelo dolgovezna, uporabljala je zelo izumetničen jezik in je bila zato tudi težko razumljiva. A po drugi strani je vsebovala tudi celo vrsto zanimivih rešitev in modernih pravic, kot je na primer pravica do zdravega okolja. Nekatere ideje smo torej z ustrezno predelavo uporabili tudi mi. Jih je bilo pa treba prevesti v preprostejši jezik, saj morajo biti pravni dokumenti, vključno z ustavo, zapisani tako, da jih vsakdo razume.

Strokovna skupina, katere član ste bili, je tedaj v zelo kratkem času napisala ta osnutek ustave.
Da, začeli smo v ponedeljek in končali v petek. Imeli smo režim, da smo zjutraj pozajtrkovali in nato delali do večerje. Nismo se ustavili za kosilo, saj si nismo želeli privoščiti daljšega premora ali upočasnitve delovanja možganov po obedu. Tempo je bil torej hud, saj je bilo treba oblikovati toliko in toliko členov, pa čeprav naša ustava spada med krajše. Napisali smo jo v zelo kratkem času, a pozneje v razpravah ni bila deležna večjih sprememb.

Na ustavni komisiji in v skupščini torej ni bilo veliko posegov v predlagano besedilo?
Ne, razen pri nevralgičnih točkah, kjer je bila širša razprava. Nekatere spremembe, ki so bile, pa so zelo slabe in so pokvarile posamezne ustavne institute. Na primer način imenovanja ministrov, volitve ustavnih in drugih sodnikov. Te stvari so zdaj urejene anahronistično, ne spadajo v moderno ustavnost. Volitve sodnikov smo podedovali od prejšnje ureditve, ko smo imeli skupščinski sistem, in ne parlamentarnega, kot ga imamo zdaj. Po mojem vedenju je bila zadnja država med nekdanjimi jugoslovanskimi republikami, ki je imela takšno ureditev, Makedonija, pa še oni so pred leti spremenili način imenovanja sodnikov. Mi smo torej eni redkih s sistemom, da parlament voli vse sodnike, tudi najnižje. To je skorajda bizarno.

Prav tako se je med sprejemanjem ustave v skupščini zelo oslabil položaj predsednika republike. To je bila posledica takratnega političnega položaja in strahu pred predsednikom predsedstva Milanom Kučanom – ali bo sledil demokratičnemu izvoljenemu parlamentu ali ne. Ti strahovi so se izkazali kot popolnoma neutemeljeni, pa čeprav so v tistem zgodovinskem trenutku morda imeli neko možno racionalno jedro, strah, saj je šlo za velike spremembe, za katere ni nihče vedel, kako bodo širše sprejete. Vemo, da pri takšnih spremembah včasih prihaja do hudih odporov, kar je bilo tedaj težko vedeti. Pozneje se je izkazalo, da se Slovenci obnašajo zelo racionalno in razumno, a prav v tistem trenutku tega niso vedeli.

Zdaj pa imamo zato predsednika republike, ki je brez vsakršnih konkretnih pristojnosti.
V parlamentarnem sistemu tudi sicer velja, da ima predsednik republike bolj simbolno vlogo, a slovenskemu je odvzetih cel kup stvari, ki jih drugi imajo. Mi smo se zgledovali pri oblikovanju vlade po nemškem modelu, a nemški predsednik ima pri oblikovanju in imenovanju vlade ter pri razreševanju razmerij med parlamentom in vlado bistveno več pristojnosti kot slovenski. Slovenski predsednik je, primerjalno gledano, eden najšibkejših.

Kar je nenavadno ob tem, da gre za neposredno voljeno funkcijo, da ga z najširšo podporo izvolijo volivci.
Da, neposredna izvolitev daje najvišjo stopnjo legitimnosti, in to bi morala biti podlaga za močan položaj samostojnosti.

Ste bili prisotni tudi pri razpravah v parlamentu? Kje so se na političnem polju najbolj kresala mnenja?
Največ razprav je bilo pri vprašanju splava, kjer je šlo za ostro delitev med levico in desnico. Vprašanje uvedbe pokrajin je bilo označeno celo kot poskus destabilizacije, saj se je država takrat šele gradila in so nekateri močne pokrajine videli kot poskus, da se oslabi graditev same države.

Na novo ste oblikovali tudi parlament, posebej državni svet, skratka, velike spremembe glede na skupščino, ki je to ustavo takrat sprejemala. Sledilo je oblikovanje nove volilne zakonodaje. Kako ste takrat razmišljali, na podlagi česa ste se odločali o volilnem sistemu, ki ga imamo danes in je nekakšen hibridni sistem?
Z ustavo je bil postavljen popolnoma drugačen parlament, kot je bil pred tem. Volilni zakon, ki smo ga pisali na Brdu jeseni 1989 za prve večstrankarske povojne volitve, je bil za novi državni zbor neuporaben. Zato je padla odločitev, da je treba izdelati nov volilni sistem. Strokovno skupino je imenovala ustavna komisija, ker je bil volilni sistem tako pomemben, da tega ni prevzelo kakšno drugo delovno telo. V skupini smo bili trije in smo napisali zakon o volitvah, pa tudi zakon o volitvah predsednika republike, zakon o državnem svetu in zakon o poslancih. Vse to smo naredili v nekaj mesecih intenzivnega dela.

Pri volilnem sistemu je bila ideja ta, da bo proporcionalen, a da tudi zagotavlja vpliv volivcev, torej personifikacijo volitev. In volilni sistem je nekakšen naš izum, ki naj bi to omogočal. Takšen način izbire bi sicer zadovoljilo tudi preferenčno glasovanje, a to bi moralo biti absolutno in obvezno, saj sicer namena ne doseže. Želeli smo torej narediti sistem, da se volivec ne more izogniti preferenčnemu glasovanju. Glasovanje po okrajih zagotavlja, da se mora volivec odločati med posameznimi kandidati. Mi smo s tem želeli preprečiti strankokracijo, tudi same stranke so se bale, ali bodo njihovi voditelji prišli v parlament ali ne. In ravno to je izbira volivcev.

Politika je bila takrat poenotena glede proporcionalnega volilnega sistema, pa tudi mi smo ga podpirali s strokovnega vidika. Za mlade demokracije je namreč bistveno manj tvegan kot večinski.

Volilnemu sistemu zdaj sicer očitajo marsikaj, celo pred ustavnim sodiščem so ga napadli, da ni skladen z ustavo, ki zahteva vpliv volivcev na dodelitev mandatov. A to je ustavno sodišče zavrnilo, saj sistem omogoča ravno to – izbiro med kandidati. Drugo pa je vprašanje, ali omogoča izbiro med kandidati iste stranke.

V vseh teh letih se je pojavil občutek, da brez stranke človek na državni ravni ne more nič, stranka tudi odloča, na katero mesto na volilnem seznamu bo uvrstila posameznega kandidata, in s tem, koga bodo ob zadostni podpori imeli v parlamentu. A o samih strankah v ustavi sploh ni ničesar zapisanega.
Ne, stranke v ustavi niso omenjene. Morda bi bilo bolje, če bi bile, saj večina sodobnih ustav ima zapisano, da so stranke oblikovalke politične ljudske volje in podobno.

Ste med pisanjem te zakonodaje dobivali sugestije takratnih politikov, kako oblikovano vsebino bi si želeli?
Da, da, bili so pritiski. Zaprti smo bili v eni pisarni v parlamentu in smo se skoraj bali pomoliti nos iz nje, saj so nam vsi skušali vcepiti svoje ideje. A imeli smo močno podporo predsednika skupščine Bučarja in zakon je bil sprejet z manjšimi korekturami.

Kakšni pa so bili argumenti za oblikovanje državnega sveta? O njegovi vlogi se pogosto razpravlja. Zasnovan je široko, vključujoč različne interesne skupine, a v praksi se večkrat pokaže, da je precej politično obarvan.
Državni svet je bil kompromis, ki ga je precej briljantno izpeljal profesor Bučar. Šlo je za manevriranje med zahtevami, da se uvede močan drugi dom, ki bi zastopal regionalne interese, ter med zahtevami nasprotnikov dvodomnega sistema. V podvinski ustavi smo zapisali enodomni parlament. Bučar pa nas je prosil, da kot možnost dodamo še državni svet. Ko se je pokazala potreba po kompromisu, je Bučar to spretno uporabil in spremenil notranjo strukturo tako, da so prevladali lokalni interesi, česar na začetku ni bilo. Bučar pa je s spremembami zadovoljil obe strani – zagovornikom dvodomnega parlamenta je dejal, da bodo imeli lokalni predstavniki večino v DS-ju, nasprotnikom pa, da to ni pravi drugi dom parlamenta.

V ustavo je zapisano tudi, da parlament voli sodnike, kar ste že problematizirali. Pri iskanju novega ustavnega sodnika se je že večkrat precej zapletalo, zdi se, da je sploh v zadnjem času res vse razdeljeno na dva pola in da gre za merjenje moči pri vsaki stvari. Kako vi vidite to dogajanje?
To je tipičen primer, ko ustavna ureditev nujno pripelje do političnega stanja, kakršnega imamo pri nas. Predsednik mora pri vsakem ustavnem sodniku upoštevati politično razmerje v parlamentu, kar je za samo sestavo ustavnega sodišča pogubno. Prevladajo drugi, in ne strokovni interesi. Večina ustavnih sodišč je imenovana prek različnih subjektov, da se tako težnje izenačijo, in to je bistveno boljše kot pri nas, ko so vsi ustavni sodniki potrjeni v parlamentu. To smo podedovali od prejšnjega sistema, a ko je obstajal skupščinski sistem, je to še imelo neko logiko, zdaj pa je nima, razen tega, da povzroča težave predsedniku, ki ne more slediti strokovnim merilom.

Kakšne odlike mora po vašem mnenju imeti nekdo, ki bo devet let član te pomembne institucije?
Biti mora širok pravnik, imeti razgled nad pravnim sistemom. Sam zagovarjam stališče, da ozki strokovnjaki niso primerni za ustavno sodišče. Ustavno sodišče ima namreč odlične strokovne sodelavce, ki so izvrstni strokovnjaki na različnih področjih prava, in to je zadostno. Ustavni sodnik pa mora biti nekdo, ki zna gledati na stvari sistemsko, s širino, državniško modrostjo. Do zdaj se je izkazalo, da je najboljša sestava sodišča, če je polovica praktikov in polovica profesorjev. Če prevladajo eni ali drugi, ni dobro.

Je ustavno sodišče po vašem mnenju dovolj okretno, odzivno – sploh v tem času epidemije, ko veljajo številne omejitve in prepovedi?
Ni. Tako zaradi svoje sestave kot tudi zaradi širokih pristojnosti, zaradi katerih je preobremenjeno z zadevami, ki ne bi smele soditi na ustavno sodišče. Na primer odločanja o ustavnosti in zakonitosti podzakonskih aktov ter o sporu glede pristojnosti med sodišči in drugimi državnimi organi. To ustavno sodišče bremeni. Največja težava pa je problem notranje strukture in medsebojnih odnosov.

Hkrati pa se ne zgodi nič, če vlada ali parlament ne upoštevata odločb ustavnega sodišča. Tega verjetno pri pisanju ustave in zakonodaje niste predvideli. Kaj to pove o stanju naše demokracije?
Nismo predvideli, niti nismo predvideli tega, da bo ustavno sodišče naročalo parlamentu, kaj naj stori. Ustava naroča le, da če ustavno sodišče ugotovi, da je neki zakon neskladen z ustavo, ga razveljavi. In moralo bi ga razveljaviti, ne pa ugotavljati, da je neskladen, ter naročati zakonodajalcu, kaj in kako. Sam sem oster nasprotnik takšne prakse in nisem še slišal kakšnega resnega protiargumenta mojemu stališču. A gre za prakso, ki je zdaj že tako utrjena in traja že desetletja, zato je ustavno sodišče ne bo opustilo. Vendar to pripelje do tega, da državni zbor odvrne, da so po ustavi svobodni pri odločanju, kar je resnica, a hkrati je treba ustavno sodišče upoštevati. In s tem ustavno sodišče izgublja avtoriteto.

Pogosto pri predlogih o spremembi ustave slišimo besedno zvezo, da je treba pri tem imeti 'tresočo roko', torej da je treba posebej previdno predlagati spremembe. A po 30 letih konkretnih izkušenj: bi danes vi kakšno stvar v ustavo zapisali drugače oziroma kaj spremenili, dodali?
Res je. V ustavo se lahko poseže samo po temeljitem premisleku in samo, če je to nujno ali zares treba. Z nepremišljenim in škodljivim poseganjem v ustavo bi namreč lahko bistveno prizadeli njeno vlogo in pomen. To pomeni, da je treba ustavo spremeniti le, kadar se izkaže, da neka ustavna ureditev ni primerna ali pa je celo škodljiva, dopolnjuje pa le, kadar nečesa ni mogoče zadovoljivo urediti zgolj z zakonom, temveč terja ustavno garancijo.

Seveda je lahko tudi ustava nepopolna in tudi ustavodajalec lahko določi v ustavi nekaj, česar morda pozneje praksa ne potrdi ali kar celo ovira siceršnje cilje, ki si jih je zastavil. Ko v takem primeru postane jasno, da ustavna ureditev nekega vprašanja ni dobro zamišljena ali otežuje izvajanje nekih ustavnih ciljev, kot so varstvo človekovih pravic ali delovanje temeljnih državnih organov, je seveda ustavo ne samo dopustno, temveč celo nujno treba popraviti.

Nekatere ustavne rešitve so že ob svojem nastajanju naletele na ostro strokovno kritiko, druge pa so se izkazale kot problematične v praksi. To velja zlasti za imenovanje ministrov v državnem zboru, za volitve sodnikov, volitve ustavnih sodnikov, pa tudi za volitve drugih visokih državnih funkcionarjev. S tem je povezana tudi ustavna ureditev predsednika republike, ki bi jo bilo treba ustrezno spremeniti. Nujno bi bilo tudi spremeniti ustavno ureditev pristojnosti ustavnega sodišča, ki so zastavljene bistveno preširoko, kar zelo otežuje delovanje tega organa.

V celoti gledano, pa je ustava v 30 letih svojega obstoja dokazala, da je sodobna ustava, ki je primerna podlaga za delovanje družbe in države v vsakem času in okoliščinah.