Pravica do odcepitve na račun ozemeljske celovitosti države je bila do zdaj mednarodnopravno priznana le nesamoupravnim območjem v procesu dekolonizacije, saj gre za najbolj ekstremno in zadnjo možnost v okviru pravice do samoodločbe," pravi mednarodna pravnica Vasilka Sancin.

Sancinova dodaja, da se zgolj v doktrini ta možnost omenja v primeru, ko bi bile narodu hudo in množično kršene človekove pravice in so se vsi poskusi uveljavitve notranje samoodločbe izkazali za neuspešne.

Želje večine (ne vseh!) Kataloncev o neodvisnosti na eni strani, odločnost in sklicevanje na ustavo Madrida na drugi. Razmere v Kataloniji so se znašle v patpoložaju, ko nihče natančno ne ve, kaj bo sledilo naslednji dan in kako se bodo stvari obračale. Čeprav obstaja vtis, da so mnogi Evropejci naklonjeni katalonskemu boju za neodvisnost, sploh po krvavem posredovanju španske policije na referendumski dan, pa so voditelji največjih evropskih držav in politični veljaki v Bruslju jasni - Kataloniji ne puščajo skoraj nobenega upanja, da bo kdaj dejansko postala samostojna država.

Zakaj je tako? Ali pravica do samoodločbe pomeni tudi pravico do odcepitve od matične države? Kakšne so vzporednice in razlike med osamosvajanjem Kosova oziroma Slovenije s Katalonijo? Kaj pravo Evropske unije govori o odcepitvi določene regije, katere matična država je že članica Unije? Odgovore na ta vprašanja smo poiskali pri dveh uglednih mednarodnih pravnicah, izredni profesorici prava na mariborski pravni univerzi Janji Hojnik, ki je strokovnjakinja predvsem za pravo EU-ja, in izredni profesorici na Pravni fakulteti v Ljubljani ter predstojnici Katedre za mednarodno pravo Vasilki Sancin.

Katalonski regionalni voditelji so v torek podpisali deklaracijo o neodvisnosti. Kakšen pravni status, če sploh, ima ta dokument?
Sancin: Ta dokument nima mednarodnopravnega statusa, gre za akt avtonomnih oblasti, ki sam po sebi nima mednarodnopravnih učinkov.
Hojnik: Deklaracija je najprej politični dokument, s katerim so druge države pozvane, da priznajo Katalonijo kot samostojno in neodvisno. Kot vemo, po notranjem španskem ustavnem pravu to ni pravno veljaven dokument, številne druge države pa so že izjavile, da se na deklaracijo ne bodo odzvale in s tem Katalonije ne bodo priznale kot neodvisne. To priznanje, zlasti ključnih evropskih držav, pa je, kot vemo, bistveno za nadaljnje delovanje Katalonije.

Ob osamosvojitvi Slovenije je bilo podobno pomembno ne le to, da smo sami razglasili neodvisnost, ampak predvsem to, da so nas v kratkem priznale številne države v Evropi in po svetu ter da smo bili sprejeti v mednarodne organizacije. Brez tega bi bila Slovenja v velikih težavah. A položaja sta različna. Slovenci smo imeli v jugoslovanski ustavi določeno pravico do samoodločbe, bili smo federalna enota s pravico do odcepitve. Iz Jugoslavije smo šli (tudi) zaradi želje po življenju v demokratični družbi, kot odziv na Miloševićev naraščajoči totalitarizem. Predvsem pa bi izpostavila to, da je poteklo pol leta od plebiscita do dejanske osamosvojitve, v katerem smo pripravili osamosvojitvene akte.

V Kataloniji se stvari odvijajo precej bolj hitro, najbrž lahko rečem, da prehitro. Referendumsko dogajanje 1. oktobra je večino Evrope najbrž spravilo v šok, zdaj bi bilo bolje opravljati počasnejše korake. Razumljiva je vzhičenost nad idejo, da bi končno prišli do svoje države, a treba je priti na jasno, koliko prebivalcev Katalonije si to dejansko želi in kakšne bodo posledice. Gotovo nasilje policije v času referenduma katalonskemu gibanju za neodvisnost povečuje legitimnost, referendum kot upor postane bolj legitimen, več ljudi kot je presunjenih zaradi poniževalnega pretepanja volivcev, več zagovornikov ima gibanje. A na vrat na nos ne velja ukrepati. Misliti je treba na težka vprašanja, kot so ogromen javni dolg – kako se bo delil, na velik izvoz iz Katalonije v preostalo Španijo, kaj bo z delovnimi mesti? Kako lahko Katalonija deluje zunaj EU-ja? Kaj bo z valuto? Slovenija je glede vseh teh vprašanj šla čez dolgotrajne in zapletene postopke in videli smo, kako težko je, ko se razpad zgodi brez dogovora, kakršnega sta, denimo, sklenili Češka in Slovaška. Še danes se Slovenija ukvarja z nasledstvenimi vprašanji nekdanje Jugoslavije, pogosto imamo ob tem občutek, da rezultati teh postopkov niso pošteni do Slovenije. Katalonijo kot najbogatejšo špansko pokrajino gotovo ne čakajo manj težavni procesi.

Pri procesu osamosvajanja Katalonije sta na tehtnici pravica do nedotakljivosti in ozemeljske celovitosti Španije na eni strani in pravice do samoodločbe Kataloncev na drugi. Ali mednarodno pravo kateri izmed pravic daje prednost?
Sancin: Ne, mednarodno pravo ti dve temeljni mednarodnopravni načeli razume v simbiotičnem odnosu in nobena ne sme biti izvrševana na račun druge.

Ali lahko enačimo pravico do samoodločbe in pravico do odcepitve - ali je druga sestavni del prve? Če ni, v čem je potem smisel pravice narodov do samoodločbe?
Sancin: Veljavno mednarodno pravo pravico do samoodločbe opredeljuje kot: "Vsi narodi imajo pravico do samoodločbe. S to pravico si svobodno določajo svoj politični status in svobodno zagotavljajo svoj ekonomski, socialni in kulturni razvoj." (npr. 1. člen obeh mednarodnih paktov - Mednarodni pakt o državljanskih in političnih pravicah, Mednarodni pakt o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah)​. Pri tem ločimo notranjo in zunanjo dimenzijo pravice do samoodločbe. Države morajo narodom na svojem ozemlju torej zagotoviti, da lahko uresničujejo zgoraj naštete svobodne odločitve ter jim zagotovijo večjo ali manjšo mero avtonomije. Pravica do odcepitve na račun ozemeljske celovitosti države pa je bila do zdaj mednarodnopravno priznana le nesamoupravnim območjem v procesu dekolonizacije, saj gre za najbolj ekstremno in zadnjo možnost v okviru pravice do samoodločbe, ki se zgolj v doktrini omenja kot možnost v primeru, ko bi bile narodu hudo in množično kršene človekove pravice in so se vsi poskusi uveljavitve notranje samoodločbe izkazali za neuspešne. A tudi v takih položajih v mednarodni skupnosti med državami ni konsenza o tem, da je pravica do t. i. izredne odcepitve mednarodnopravno dopustna.

Katalonija in Španija sta se zdaj znašli v nekakšnem mrtvem teku. Madrid vztraja, da je bil referendum neustaven in da bi bila takšna tudi razglasitev neodvisnosti. Strokovnjaki menijo, da ima španski premier Mariano Rajoy zdaj tri možnosti - da ubere trdo linijo in izkoristi 155. člen španske ustave, ki bi Kataloniji odvzel avtonomnost, da razpiše nove regionalne volitve v Kataloniji ali da privoli v izvedbo pravno obvezujočega referenduma v Kataloniji. Katera možnost se vam zdi najverjetnejša?
Sancin: Gre za politično, ne mednarodnopravno vprašanje. Vsako delovanje, ki bi šlo v smeri ukinjanja že dosežene avtonomije, pa bi lahko bilo problematično z vidika uresničevanja pravice Kataloncev do samoodločbe.

Kako lahko neka regija po mednarodnem pravu pride do neodvisnosti in samostojnosti, kakšni so pogoji za to? Kosovu je na primer uspelo, Kataloniji slabo kaže. V čem so razlike med tema dvema primeroma?
Sancin: Kosovo je tako rekoč edini primer 21. stoletja, ki se je odvil zunaj dekolonizacijskega procesa, kjer je prišlo do odcepitve brez soglasja teritorialne države in je novo državo Kosovo priznala večina držav, čeprav še vedno ne nekatere vodilne svetovne velesile, tudi ne vse članice EU-ja, prav tako pa Kosovo ni članica ZN-a. Tudi ob sami razglasitvi kosovske neodvisnosti je bilo poudarjeno, da gre za sui generis primer, ki ne ustvarja precedensov, kar je v svojem svetovalnem mnenju nakazalo tudi Meddržavno sodišče v Haagu, ki se sicer do zakonitosti odcepitve Kosova ni opredeljevalo, saj je bilo vprašano le po skladnosti Kosovske deklaracije o neodvisnosti z mednarodnim pravom. Kosova pa tudi faktično ne gre enačiti s Katalonijo, saj so se na Kosovu vsaj od leta 1989 odvijale množične in hude kršitve človekovih pravic kosovskega naroda, ukinjena pa jim je bila tudi avtonomija, kar je v očitnem nasprotju s pravico naroda do samoodločbe. Prav tako ne gre enačiti situacije nastanka novih držav na območju nekdanje Jugoslavije s primerom Katalonije, saj je bila pravica narodov do samoodločbe zagotovljena že z jugoslovansko ustavo, prav tako pa se Slovenija (in druge nekdanje republike) ni odcepila od Jugoslavije, temveč je Jugoslavija razpadla in so na njenem ozemlju nastale nove neodvisne države, kar so potrdila tudi npr. mnenja Badinterjeve arbitražne komisije. Torej nikakor ni šlo za odcepitve na račun ozemeljske celovitosti države.

Hojnik: Razlika med Kosovim in Katalonijo je predvsem v tem, da v primeru Kosova ni bilo ustavne prepovedi odcepitve, medtem ko španska ustava odcepitev izrecno prepoveduje. Kosovo so številne institucije, najpomembnejše pa je Mednarodno sodišče (ICJ) v svetovalnem mnenju iz 2010, označile kot zelo posebno situacijo. Pravica do samoodločbe je izvorno povezana s kolonijami oziroma narodi, ki živijo pod diktatorji. Resolucija Združenih narodov iz leta 1970 tako, denimo, priznava pravico narodov do samoodločbe, HKRATI pa opozarja zoper ravnanja, ki bi ogrozila teritorialno integriteto suverenih držav. Temeljno načelo v takih situacijah torej ni le pravica do samoodločbe, ampak to, da razglasitev neodvisnosti ne sme kršiti demokratične ustave. Slovenska neodvisnost ni kršila jugoslovanske ustave, tudi kosovska ne, pri Španiji pa je drugačna situacija. Poleg tega moramo upoštevati, da je bilo Kosovo pod dejanskih protektoratom Združenih narodov, da je tam ZN zagotavljal mir in ugotavljal, da drugače kot z neodvisnostjo ne bo rešitve kosovskega vprašanja. Pri Španiji je situacija drugačna in tudi rešitev težav bo najbrž morala biti drugačna, če se bosta želela ohraniti mir in vsaj dosedanja blaginja.

Bi Katalonija v primeru neodvisnosti postala pravna naslednica pogodb, ki jih je sklenila Španija?
Sancin: V primeru nastanka nove države te samodejno nasledijo t. i. radicirane mednarodne pogodbe, torej tiste, ki urejajo ozemeljske režime, za multilateralne pogodbe velja, da lahko depozitarju notificira nasledstvo, pri dvostranskih pogodbah ali zaprtih večstranskih pogodbah pa so potrebni konkretni dogovori med pogodbenicami. Lahko se dogovorijo in uporabijo teorijo kontinuitete, torej nasledstvo takih pogodb, v nekaterih primerih pa pogodbenice vztrajajo pri pristopu "clean slate", kjer je treba pogodbena razmerja urediti na novo.

Kaj pravo Evropske unije govori o tem, ko se en del države članice odcepi? Nekje sem zasledila, da sledi "Prodijevi doktrini"(imenovani po nekdanjem predsedniku Komisije Romanu Prodiju), ki pravi, da regija, ki se odcepi od matične države, samodejno preneha biti članica EU-ja z dnem razglasitve svoje neodvisnosti, in mora nato skozi običajen pristopni postopek, če želi znova postati članica.
Hojnik: Pravo EU-ja določb o odcepitvi nima. Podpisnice temeljnih pogodb EU-ja so države članice in njih zavezuje pravo EU-ja in jim hkrati daje pravice. Če neka država nastane na novo, to ni država članica EU-ja. V pogodbah EU-ja ni določb o tem, koliko poslancev bo imela v Evropskem parlamentu, kako bo s komisarji, sodniki EU-ja itd.

Za to druge možnosti od te, ki jo omenjate, tj. da gre skozi običajen pristopni postopek, ne vidim. Ta nova država mora podpisati temeljne akte EU-ja, te akte je treba prilagoditi, da bodo upoštevali to novo državo članico in morebitne druge posebnosti, ki se običajno uredijo v pogodbi o pristopu. Nedvomno bi bilo pri tem Kataloniji lažje od Slovenije v tem smislu, da pravo EU-ja danes že velja v Kataloniji, da je njihov pravni red že usklajen s pravnim redom EU-ja, da ga poznajo inšpektorji in sodniki, tako da posebni screeningi njihove zakonodaje najbrž ne bi bili potrebni ali pa vsaj ne običajni. A po drugi strani je Katalonija v bistveno težjem položaju, upoštevajoč, da pristop zmeraj zahteva soglasje vseh obstoječih držav članic. Če ne upoštevamo držav, ki so izrecno odklonile priznanje neodvisne Katalonije, nam še zmeraj ostane Španija. Anglija je bila v tem pogledu bistveno manj čustvena do vprašanja škotske neodvisnosti, kot je Španija.

Lahko se pogovarjamo o tem, da se v Pogodbo o EU-ja vnese določba o tem, da država, ki se odcepi od katere države članice EU-ja, postane samodejno članica EU-ja, vendar do takšne določbe ne more priti brez soglasja vseh sedanjih držav članic. In tu smo pred istim problemom. Takega soglasja danes ne more biti.

Bi v primeru odcepitve Katalonija morala izstopiti tudi iz evrskega območja?
Hojnik: Seveda. Za evrsko območje velja enako. V evrskem območju si lahko samo, če se vse obstoječe države članice evrskega območja strinjajo s tem. Sicer so pogoji za vstop bolj formalni, izpolnjevanje konvergenčnih kriterijev, vendar ne biti v EU-ju, a biti v evrskem območju, ni mogoče. To, da imata Črna gora in Kosovo evro, je nezakonita praksa. To ni bilo dogovorjeno z EU-jem in EU temu uradno nasprotuje. Črna gora in Kosovo torej nista članici evrskega območja.

Kako komentirate zadržanost uradne slovenske politike do vprašanja Katalonije?
Hojnik: Uradna slovenska politika ima seveda pri komentiranju dogodkov v Kataloniji precej bolj zavezane roke, kot jih imamo državljani. Kolikor vem, je bil naš politični vrh med redkimi v Evropi, ki so sploh komentirali dogajanje in izražali zaskrbljenost nad dogodki v času referenduma. Preden bi želeli biti morda kritični do tega, da ni naš politični vrh bolj ognjevito nastopil, morebiti že vnaprej priznal neodvisne Katalonije itd., se moramo vprašati, zakaj so bile vse druge države tiho. Naš politični vrh mora razmišljati strateško, ne čustveno, kot lahko mi. Kaj pomeni, če bi bila Slovenija edina, ki bi izrecno stopila v napad nad Španijo? Po eni strani politično, po drugi strani pa tudi gospodarsko? V medijih lahko spremljamo, koliko velikih korporacij je že preneslo sedež iz Katalonije v preostalo Španijo. Kaj bi se zgodilo, če bi šla naša politika v diplomatsko vojno s Španijo? So naša podjetja pripravljena izgubiti španski trg? Politični vrh mora vsekakor misliti na takšne stvari.

Zakaj, menite, so EU in najvplivnejše države (Nemčija, Francija) tako zadržane glede podpore Kataloniji in vztrajajo, da gre za notranjo zadevo Španije? Se bojijo teorije domin, da bi ena odcepitev sprožila še druge, na primer Flandrije, Baskije, Severne Italije?
Hojnik: Torej, če najprej odgovorim za države. Seveda, te so tiho tudi zaradi svoje notranje situacije. Gre za federalne države, ki si nedvomno ne želijo, da se regije počasi odcepijo in da pridejo v neko situacijo, kakršno so imele pred Bismarckom.

Druga stvar je pa seveda sama Evropska unija, zlasti Evropska komisija. Ta bi se po mojem mnenju lahko (v smislu, da ima za to pravne podlage) in bi se morala odzvati na dogajanje v času referenduma. V Pogodbi o EU-ju piše, da je vrednota EU-ja dostojanstvo ljudi. Da smo imeli skoraj tisoč poškodovanih volivcev, je v nasprotju s to vrednoto. Če bi šlo za dogajanje na Madžarskem ali Poljskem, bi bil odziv Evropske komisije prav gotovo drugačen in problematika ne bi bila zgolj notranjepolitično vprašanje zadevne države. Tu gre za to razliko med vzhodnimi in zahodnimi evropskimi pljuči. Juncker pravi, da EU potrebuje oba dela, da se ne zaduši, a večkrat se je pokazalo, da ta dva dela nista enakopravna.

O vprašanju Katalonije so govorili tudi v četrtkovem Globusu, ki si ga lahko ogledate na spodnji povezavi.