Če je kaj zaznamovalo dozdajšnji mandat aktualne vlade, so to izredne gospodarske razmere. Vprašanje, koliko je to resnično stanje, v katerem je Slovenija, koliko pa le skrbno ustvarjen vtis, s katerim vlada legitimizira politiko hitenja in nujnih postopkov, ostaja odprto, ugotavlja nevladni sektor. Nujni in skrajšani postopki sprejemanja zakonov v državnem zboru so postali priljubljen način "reševanja" iz krize. Najočitnejši primer pretiranega hitenja je tako dvodnevni rok, namenjen za javno razpravo o zakonu o visokem šolstvu. Koalicija na podoben način skozi parlamentarno rešeto spravlja tudi izjemno pomembna zakona o ukrepih za sanacijo bančnega sistema in zakon o ustanovitvi državnega holdinga. A hiti se tudi pri manj zvenečih predpisih.

"Za izhod iz krize imamo premalo časa, da bi sprejemali slabe zakone, katerih posledice bi morali odpravljati več let," je na četrtkovem protestu pred poslopjem vlade opozoril direktor Zavoda Center za informiranje, sodelovanje in razvoj nevladnih organizacij (CNVOS) Goran Forbici. Nevladnim organizacijam se v opozorilu o čezmerni uporabi nujnih in skrajšanih postopkov pridružuje tudi protikorupcijska komisija. "Predvsem izpostavljamo nesprejemljivost uporabe nujnih in skrajšanih zakonodajnih postopkov, ki ožijo oziroma povsem izničujejo prostor za javno in strokovno razpravo o zakonih ter drugih predpisih, ki so pomemben element urejanja medsebojnih odnosov med posamezniki, državo in pravnimi subjekti," opozarjajo.

Da je vladno izogibanje javnosti in stroki prej pravilo kot izjema, dokazujejo podatki CNVOS-a, ki pozorno spremlja kršitve Resolucije o normativni dejavnosti. Za suhoparnim imenom se namreč skriva pomembna pridobitev slovenskega političnega in zakonodajnega procesa, in sicer zavedanje o potrebi po večjem vključevanju civilne družbe in strokovne javnosti pri pripravi in obravnavi predpisov. Cilji resolucije, ki jo je na pobudo prejšnje vlade DZ sprejel 25. novembra 2009, sta med drugim uveljavljanje državljanske participacije in izvajanje presoje posledic predpisov.

30 dni za javno razpravo zgolj na papirju
V resoluciji je tudi zapisano, da je treba dati javnim uslužbencem za pripravo predpisov "primeren čas za proučevanje in analiziranje težav, pripravo medsektorsko in medresorsko usklajenih rešitev ter njihovo preverjanje in usklajevanje s strokovno in z drugo zainteresirano javnostjo". Eno izmed načel resolucije je tudi načelo transparentnosti, ki "predpostavlja predstavljanje politike urejanja določenega področja čim širši javnosti, posebno pa ciljnim skupinam, na katere se nanaša: najavo, pripravo in sprejemanje predpisov po rednih zakonodajnih postopkih, ki omogočajo kakovostno seznanjanje ter odzive in vplive zainteresirane javnosti".

Resolucija je tudi povsem konkretna. "Sodelovanje javnosti naj traja praviloma od 30 do 60 dni; izjema so predlogi predpisov, pri katerih sodelovanje po naravi stvari ni mogoče (na primer nujni postopki, državni proračun)."

Kot je pojasnil predsednik DZ-ja ob sprejetju resolucije Pavle Gantar, resolucija vlado in parlament zavezuje bolj na moralni ravni kot na ravni zakonske obveze. Toda aprila 2010 so postala določila resolucije vsaj za vlado zakonsko obvezujoča, saj je bil takrat z določili resolucije usklajen njen poslovnik.

81-odstotna kršitev resolucije
Kljub temu je, kot ugotavlja CNVOS, resolucija živa zgolj na papirju. Na njihovi spletni strani je objavljen števec, ki prikazuje kršitve resolucije od 1. marca do 28. septembra letos. Od skupno 211 objavljenih predlogov ministrstev jih je bilo kar 85, torej 40 odstotkov, brez objave roka za javno razpravo, kar pomeni, da zainteresirana javnost k razpravi o vsebini predpisa sploh ni bila povabljena.

47 predlogov oziroma 22 odstotkov je imelo predviden rok za javno razpravo, a je bil ta krajši od 30 dni, 39 predlogov pa je bilo objavljenih le na spletni strani vlade, čeprav resolucija in poslovnik vlade zahtevata objavo na spletnih straneh ministrstva, ki so pristojna za pripravo predpisov. Skupno je števec pokazal kršitve resolucije pri kar 81 odstotkih vseh objavljenih predlogov.

Največja kršitelja resolucije sta ministrstvo za zdravje in za obrambo, ki sta, sodeč po števcu, kršila resolucijo pri vseh predlogih. Sledita ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo ter ministrstvo za izobraževanje, znanost, kulturo in šport, ki sta resolucijo kršila pri 95 odstotkih svojih predlogov, ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve pa je resolucijo kršilo pri 90 odstotkih predlogov. Izpostaviti je treba tudi ministrstvo za zunanje zadeve, ki, kot ugotavlja CNVOS, v dobrih šestih mesecih od začetka štetja ni objavilo nobenega predloga predpisa.

Z ministrstva za finance, ki je po ugotovitvah CNVOS-a kršilo resolucijo v 72 odstotkih svojih predlogov, so na vprašanje, zakaj so se te kršitve zgodile, odgovorili, da se "Slovenija v zadnjih letih sooča s pešanjem gospodarske aktivnosti in zaostrenimi razmerami v domačem finančnem sektorju ter oteženim potekom fiskalne konsolidacije". "Takšne razmere zahtevajo hitro in takojšnje ukrepanje, kar lahko pomeni tudi pripravo ukrepov, ki morajo stopiti v veljavo čim prej." Na isto vprašanje pa so nam na ministrstvu za notranje zadeve odgovorili zgolj, da si prizadevajo, da predloge predpisov ustrezno uskladijo s strokovnimi in z drugimi ciljnimi javnostmi. Števec sicer kaže, da je MNZ od marca do konca septembra resolucijo kršil pri 66 odstotkih objavljenih predlogov.

Generalni sekretariat vlade: CNVOS je za štetje kršitev izbral neprimerno obdobje
Z vprašanji smo se obrnili tudi na generalni sekretariat vlade, ki nam je poslal odgovor na zgolj enega od šestih zastavljenih vprašanj. "Vzpostavljeni pravni sistem na področju sodelovanja javnosti pri pripravi predpisov in podporni informacijski sistem ocenjujemo kot dober, zavedamo pa se, da bodo potrebni dodatni napori za zagotovitev doslednega izvajanja predpisanega režima," so sporočili s sekretariata.

Poudarili so tudi, da prve ugotovitve CNVOS-a o številu kršitev zajemajo obdobje prvih treh mesecev nove vlade (od marca do junija 2012), kar po mnenju generalnega sekretariata ni primerno obdobje za pripravo statistik, saj je šlo za "čas, ko se vzpostavlja vlada in reorganizira uprava". Številne kršitve resolucije in poslovnika v sekretariatu vlade opravičujejo z nujnostjo hitrih ukrepov. Šlo je namreč za delikatno obdobje za EU in Slovenijo, vlada pa je takrat "svoje napore prvenstveno vložila v zagotovitev javnofinančne vzdržnosti".

Direktor CNVOS-a Goran Forbici rezultate komentira: "Upoštevajoč ekscesno stanje, ki ga vzpostavlja oziroma ga hoče prikazati vlada, da se izjemno mudi, da smo na robu prepada, se mi zdi logični zaključek, da tudi pri sprejemanju zakonov kršijo vsa pravila igre." Da so ugotovitve CNVOS-a skrb vzbujajoče, meni tudi predsednik DZ-ja Gregor Virant, ki dodaja, da bi morala vlada temu v prihodnje posvetiti več pozornosti.

Vlada je spoštovanju resolucije pravno zavezana
K temu je navsezadnje pravno zavezana. Kot smo že zapisali, so določila resolucije o normativni dejavnosti že dve leti in pol vključena tudi v poslovnik vlade. Profesor na Pravni fakulteti v Ljubljani Miro Cerar pravi, da gre v tem primeru za pravno zavezo vlade, ki jo mora spoštovati. A tudi če se poslovnik krši, so možnosti za sankcije skoraj nične. "Edini organ, ki lahko vlado pozove od zunaj na odgovornost, če sama tega ne bo storila navznoter, je DZ, ki pa ima mehanizme zgolj na politični ravni, in tukaj se mora odločiti, ali so te kršitve tako hude, da bodo aktivirali katerega koli od teh mehanizmov,“ je pojasnil Cerar, pri čemer je med mogočimi mehanizmi izpostavil poslanska vprašanja, interpelacijo in nezaupnico. Cerar poudarja pomen civilne družbe. "Na področjih, kjer je civilna družba resno angažirana, odgovorna in tudi strokovna, zagotovo ministrstva in vlada samo izgubljajo, če je pravočasno ne konzultirajo," je dejal Cerar. Obenem opozarja, da ima včasih civilna družba tudi prevelike želje in premalo znanja.

Resda je prejšnja koalicija resolucijo predlagala in sprejela ter jo vključila v poslovnik vlade (v koalicijskem sporazumu iz leta 2008 pa je mogoče najti celo zavezo, da bodo v času mandata "sprejeli ZAKON o sodelovanju javnosti pri pripravi predpisov in tak način sodelovanja z javnostjo pri pripravi politik institucionalizirali"; zakon je nadomestila resolucija), a kršitve so se, kot ugotavlja CNVOS, pogosto dogajale tudi v času njenega mandata, čeprav v manjši meri kot zdaj. Od novembra 2009 do februarja 2010 so tako nevladniki zaznali kršitve pri 62 odstotkih objavljenih predlogov predpisov. Gantar tega ne zanika, a vendarle dela razliko med delovanjem prejšnje in zdajšnje koalicije. "Prejšnja koalicija, ki je to resolucijo sprejela, se je je vsaj do določene mere poskušala držati, imela je celo malo slabe vesti, sedanja pa nima ozira do te resolucije. Preprosto se ji ne zdi relevantna," je dejal Gantar.

Forbici še ostreje ugotavlja razlike med pristopom prejšnje in zdajšnje vlade: "Z raziskavo, ki se je imenovala Ogledalo vladi, nismo ugotavljali le, da gredo stvari na boljše, pač pa, da prihaja do skorajda optimalnega stanja. Z nastopom te vlade pa se je potem situacija preprosto obrnila na glavo. Zdaj bi lahko rekel, da nižje kot zdaj skorajda nikoli nismo bili." Na potrebo po spoštovanju resolucije, ki zagotavlja višjo kakovost zakonodaje, opozarja tudi Cerar. "Do te resolucije je prišlo v nekem konsenzu med izvršilno in zakonodajno vejo oblasti. Zato je toliko bolj pomembno, da obe veji oblasti, še posebej izvršilna, spoštujeta to sprejeto zavezo."

Elegantna rešitev: nova sprememba poslovnika?
Ravnanja prejšnje in zdajšnje vlade kažejo, da politika moralnih zavez ne razume kot nekaj obvezujočega. Na CNVOS-u zato predlagajo spremembo poslovnika vlade. "Kar mi predlagamo, je, da generalni sekretariat vlade, ki je zadolžen, da bdi nad tem, ali se ministrstva držijo celotnega poslovnika, ne samo teh rokov, o katerih govorimo sami, v primeru, ko ministrstva ne delajo po poslovniku in pošljejo predpis vladi, jim ta predpis vrne nazaj in reče ne: ne bomo ga obravnavali, dokler ne boste izvedli vsega, kar vam predpisuje poslovnik," je pojasnil Forbici. S takšnim pristopom se strinja tudi predsednik DZ-ja Gregor Virant. Kot je dejal za MMC, je v DZ-ju "že predlagal spremembo poslovnika, po kateri bi državni zbor lahko zavrnil obravnavo zakona, če v postopku priprave ni bila spoštovana resolucija". Gantar na pozive k spremembam poslovnika vlade ali DZ-ja odgovarja, da "to ne bi bilo potrebno, če bi imeli kolikor toliko odgovorno politiko".
Glede pobud o spremembah poslovnika vlade za preprečevanje nadaljevanja postopka za predpise, pri pripravi katerih ni bila upoštevana resolucija o normativni dejavnosti, smo naslovili vprašanje na generalni sekretariat vlade, vendar tudi tega odgovora nismo prejeli. Ne glede na to pa ostaja vprašanje: ali bi sprememba vladnega poslovnika obudila zaveze, ki so mrtve obležale že v resoluciji?

Boris Vasev